宽带建设“最后一公里” 政策缺位引发利益博弈

9/20/2012,工信部部长苗圩近日就宽带建设问题表示，解决最后一公里，我们留给民营企业，包括接入网，包括转售服务，都是我们面向民营企业开放的八大领域中的重要部分，而且现在响应度也很高，只差在我们这个监管规则上，尽快修订。作为宽带普及提速工程的排头兵，在用户驻地网的开放和建设上，上海也走出了一条截然不同的道路，开创了独特的“上海模式”。

　　随着时间的推移，“最后一公里”因为其具备天然垄断性而成为宽带建设与发展中备受各方诟病的一大难题。此次高层的表态和决心给产业链相关企业吃下了一颗定心丸，但政策又应该如何去落实呢?南京邮电大学经管学院王凯老师称，“最后一公里”，我们却走得很难，走了太久!“最后一公里”是宽带运营公司锁定用户的有力手段，产生了天然垄断性。既然具有天然垄断性，那么政府监管就显得尤为重要了。然而，在宽带网络的建设和推进过程中，政府在整个宽带战略中应扮演的监管角色长期缺位。

　　政策缺位引发利益博弈

　　关于宽带建设中面临的“最后一公里”问题，这已不是苗圩今年的第一次表态，在今年两会时，他就曾经表示，现在距真正能够让大家都享受到宽带生活只差“最后一公里”了，可见破解“最后一公里”问题的重要性。目前，存在“最后一公里”问题的症结在哪?

　　对此，王凯表示，究其根源在各方利益的博弈。在宽带网络的建设过程中，由于缺乏国家战略、统一部署，使得各方利益纠缠其中，阻碍着宽带中国建设的迅速前进。这其间，电信运营商之间、广电和电信之间、央企和地方政府之间、军队和地方政府之间、甚至地方垄断部门之间都在宽带产业建设大潮中进行着利益博弈，这导致在现实中存在不同电信运营商之间数据传输、互联的“一公里”问题、接入用户的“一公里”以及最后接入网站时的“一公里”，这些“一公里”的存在，使得公众感觉“宽带不宽”。

　　此外，还有以下几个方面的因素，据王凯分析称，首先是管理体制上的障碍，有线宽带的建设，共建共享只能在三家电信运营商内部进行协调推进，而参与有线网络建设的还有广电、军队、电力等单位，这些单位分属不同部门，它们之间在管理体制上无法去统筹规划和协调。这种管理体制上的条块分割，很大程度上阻碍了宽带产业建设。

　　其次，在法律执行上存在不严格的现象。我国《电信条例》明文规定，“电信用户有权自主选择使用依法开办的各类电信业务”;电信业务经营者在其经营活动中，不得“以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务”。然而在宽带建设过程中，地产开发商和物业公司不是“独家垄断”就是收取高额费用，成为最大障碍。在入户问题上，宽带运营商面临物业公司、机场等多方阻挠，物业公司和开发商不按规定配套电信驻地网资源，对法律视而不见，却无人监管。

　　引入民资或开放驻地网建设市场

目前，在大力推进宽带工程建设的过程中，最大的困难是城域网和“最后一公里”问题。而在攻克“最后一公里”的过程中，上海走出了一条截然不同的创新道路，开创独特的“上海模式”。

　　为何“上海模式”备受推崇?王凯认为主要有以下几点：第一，统一建设。上海市建筑通信网络有限公司(简称“上海建通”)正式成立，该公司采取信息通信基础设施建设和维护第三方模式。“上海建通”通过与上海电信、上海联通等重点企业在宽带建设和维护项目等方面达成合作意向，并且与十几家房产开发商逐步建立起业务联系，可以在一定程度上解决信息通讯基础设施建设和维护中的不规范行为，避免重复建设和无序竞争。第二，平等接入。目前，“上海建通”主要负责宽带网络“最后一公里”的公开招标，具体管理小区中心机房到百姓家里的通信管线和光纤，业主想选用哪家网络服务，只需和宽带运营商签订协议，第三方机构就会帮助实现对接。作为第三方专业机构，“上海建通”统一协调宽带网络入户前的“最后一公里”争端，让各宽带运营商有机会在小区网络接入上打破垄断，实现平等接入、公平竞争。

    工信部部长苗圩表示，宽带中国工程“最后一公里”留给民企，王凯认为这一方式还有待政策细化才能有效落地。“从这个意义上而言，更好的方式应该是：一方面，开放驻地网建设市场，鼓励民营公司进入，让市场出面解决问题;另一方面，严格界定房地产开发商和物业公司在宽带建设中的法律责任，做到有法必依、违法必究。这应该是宽带战略顺利实施的关键所在。”王凯分析道，“6月工信部出台了《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，倘能如此，民间企业更多地出现在宽带建设领域，从而使第三方市场形成有效竞争。民营资本介入宽带建设领域也不是一件容易的事。政府方面，需先提出试点方案，并持有项目申报权，工信部保留项目审批权、驻地网使用价格控制权，以便督促企业做好普通服务。然后，相关部门应制定相应细则推动引导民营企业参与宽带建设，积极寻找合适的商业模式，提高抗风险能力，使之成为中国宽带建设的重要补充力量。”

　　宽带监管或应适时调整

　　业界有消息称，备受关注的“宽带中国”战略已于近日由工信部发至相关10部委做最终审核，计划9月下旬左右上交国务院批复。这已是“宽带中国”战略规划方案第二次上报国务院，按照这个时间进度，“宽带中国”战略或将于9月底前公布。加之4G发牌预计也会早于预期，在这个大背景下，监管部门对宽带产业发展的监管规则或许会有新特点与新趋势。

　　王凯建议，政府通过宽带战略、宽带专项资金、普遍服务基金、投融资政策等方面推进宽带产业发展，真正使监管政策到位：

　　第一，监管的生态性。宽带涉及网络、服务、应用和用户四个层面，构成一个生态系统，因此各部门的监管到位，明确职责很重要。环境、网络安全、知识产权、医疗和教育等部门都融入这个生态系统。在该生态系统内，宽带网络的带宽强调可用性，以满足用户的不同需求;而由于宽带接入容易形成“天然垄断性”，从宽带运营商到服务提供商的接入层面则要考虑公平性，需要政府进行监管;从网络应用到用户要考虑的是宽带的速率与资费，这需要政府的价格监管。所以，对于宽带生态系统，电信监管机构必须要考虑其生态性，既要专注于提供具有竞争力的接入网络，又要重视促进对宽带应用和服务的提供并刺激需求。

　　第二，多部门协同监管。宽带服务涉及多个行业部门的性质要求监管机构开展多部门协同监管。由于信息通信部门与环境、网络犯罪和安全、教育、医疗和银行等部门相互影响和交叉，电信监管机构需要加大与银行、环境和医疗等其他行业的监管部门合作，确保宽带技术进步的好处惠及全社会各个阶层。

　　第三，关注普遍服务。考虑到宽带鸿沟的存在，及宽带对不同区域人们生活的巨大影响，尽管很难去界定宽带的普遍服务，但或许在不远的将来，监管机构能找出切实可行的解决方法：制定普遍接入计划，明确普遍接入目标、覆盖范围;确定普遍接入的障碍;估算普遍接入的成本;确定监管机制与普遍接入基金等，使宽带监管走向普遍服务。

来源通信信息报