新浪博客：中国电信管制

5/25/2006，管制（Regulation）作为政府依法对企业在市场上活动的直接干预，对企业的生产经营活动，乃至对产业的兴衰产生重要影响。电信产业作为典型的规模经济、外部性明显和和信息严重不对称产业在世界范围那普遍受到政府的管制。

在中国电信管制的领域十分广泛，包括市场准入、互联互通、价格控制、普遍服务、资源管理、服务质量、甚至通信建设、从业人员准入等诸多方面，对电信企业和电信产业产生了重要影响。自从1998年，电信业政企分开以来，电信改革重组不断深入，政府对电信市场的管制业在加强中积极探索创新，但是目前电信市场的矛盾和问题依然严重，比如恶性互联互通事件、各种无效的市场准入、农村通信长期落后、三网融合难以推进等。这表明中国的电信管制仍然不够到位，存在严重的管制失败的现象。中国以二元结构显著为特征的电信市场和以国有产权为特征的微观经济基础联合决定了中国电信监管的特殊性。因此，无论是电信政策的制订，还是监管机构的构建都需要从上述特殊性出发。本文试图从上述观点出发，对中国电信监管的整体体系框架做初步的探索。

一、中国电信监管的目标

电信和信息技术产业统称为信息与通信技术（Information and Communication Technology，ICT）产业。毫无疑问，ICT产业对中国经济增长的带动作用，以及经济结构的优化作用是务须置疑的。虽然在过去改革开放的20年，特别是近10年，ICT产业获得了巨大的发展。例如，到2003年底，信息产业增加值完成6790亿元，占中国GDP的6%；电话用户总数达到5.32亿户（其中固定电话2.63亿户，移动电话2.69亿户），居世界首位。但是，对于中国这样一个拥有巨大人口的、二元经济结构显著的发展中国家而言，这一产业的巨大经济潜力仍然没有得到完全的释放。例如，中国有13多亿人口，固定电话和移动电话的普及率还只有21.2%和20.8%；广大农村地区通信基础设施长期落后，东西部“数字鸿沟”差距明显。中国政局稳定、经济持续快速增长，电信业发展的潜力十分巨大。

因此，中国政府，特别是电信监管机构的职能和目标还没有像发达国家那样着眼于反垄断和保护消费者利益，而应该是服从于中国国民经济整体发展的需要，通过制定合理的“游戏规则”，促进电信产业，乃至整个ICT产业的持续发展，从而实现带动国民经济增长和优化产业结构等一系列目标。

最大限度地将电信业和ICT产业的经济潜力释放出来，电信管制机构需要进行两方面的努力：一方面要对ICT产业制定正确的管制政策，特别是注重运用激励性的管制措施；另一方面进行适当的管制治理，包括组建高效的监管体制，增强监管能力、建立科学的管制程序等。

二、主要的管制政策

管制政策实际上是为电信市场上的竞争主题设置“游戏规则”。通过引入竞争来实现电信业大发展的好处和经验已经为大多数人所认可。但是电信竞争不会是完全竞争，由于电信业自身所特有的网络外部性和巨大的固定成本投入，电信竞争主要是基于网络的“数网竞争”格局。这种“数网竞争”格局也是政府监管前提下的竞争，因为完全的自由竞争和谈判无法达到网络均衡的条件。

1、互联互通管制

互联互通的重要性在中国已经得到体现。目前电信市场上许多突出的矛盾都是由此引发，譬如恶性的价格战（低于成本的），特别是IP长途和移动业务；恶性互联互通事件等等。互联互通管制已经成为目前中国政府出3G之外最为管制的问题。

拉丰和泰勒尔等管制经济学家的最新的研究表明，基于网络的电信竞争在有效规制条件下有可能达到竞争的均衡，从而实现网络价值和社会福利的最大化。但是，通过运营商的自由竞争和私下谈判很难达到这一条件，由于拥有网络优势，在位的主导运营商获取最大利益的条件是完全排挤竞争对手，而不是与其合作。如果没有政府的强制措施，这样的事情确实会发生。美国上世纪初AT&T就是利用网络的优势逐一打败竞争对手的。

因此，对互联互通的政策原则首先是强调互联互通是强制性义务，不仅仅是网络的互联，还有各种业务特别是新义务的互联。其次是政府出面制定科学合理的互联互通原则，核心是互联结算费或接入费。在这里，互联互通政策的制定不仅要考虑促进竞争的需要，而且要给予在位运营商继续投资和创新的激励。例如，美国FCC在2003年2月20号的新规则中，要求在本地电话网中仍然坚持非绑定网络义务，而放松对宽带本地环路的要求。虽然制定互联互通结算费是一件棘手的事情，但是这是走向专业化管制的重要步骤。

2、市场准入

市场准入的主要问题是：是否有必要限制进入电信市场内竞争者的数量问题。这一问题在欧美等发达国家不成问题，它们通常不对电信市场准入进行限制（除了受频率资源制约的移动通信领域），而是由竞争来决定市场结构和竞争者的数量。

但是在中国，管制机构对电信市场准入实行数量限制的愿望依然很强烈，其理想目标是通过构建每个业务市场的寡头竞争格局来促进电信市场有效竞争，即在保持竞争活力的同时，充分发挥电信网络的规模经济效应。这种想法看起来很有道理，但是实施的效果却不仅如人意。比如出现了电信服务质次价高、电信业务供给不足、以及无效市场准入等问题。

主要的困难是电信管制部门由于信息原因无法测算出合理的市场结构。众所周知，。电信市场日趋复杂，电信技术不断变革，新业务层出不穷，在这样的情况下，政府管制部门很难准确测算企业成本曲线和行业的总成本情况，更不知道市场需求和消费者偏好，因此任何的市场准入禁止或限制都会导致行政管制的低效率。虽然可以肯定即使是在完全放开市场准入的情况下，电信市场的竞争情形也是寡头垄断、替代性竞争或可竞争市场的结构形态。但是这并不表明，政府可以通过人为的塑造培育出“有效”的市场结构。

但是在中国目前完全放开市场准入的条件似乎更加危险，由于尚不健全的国有产权治理结构的大面积存在，可能导致一系列损害公共利益的后果，比如无效进入和投资、恶性价格战、大规模的重复建设等等。因此，比较可行的办法是在坚持放松市场准入限制的方向下，服从于中国经济体制改革的总体进程，根据国有电信企业微观经济基础改造的情况和电信市场变化情况，逐步引入更多的竞争者。

3、普遍服务管制

仅仅有竞争是不够的，竞争不能解决普遍服务问题。普遍服务，即任何人，在任何地点都能够以负担得起的价格得到电信服务，而且服务质量和资费标准一视同仁”。这在地域辽阔、区域和城乡经济差距结构显著的中国具有特殊的意义。让大多数人享受到通信带来的好处本来就是中国电信改革的主要目标之一。

此外，普遍服务还与当前电信市场一些突出的深层次问题有着密切的关系。在目前没有有效普遍服务规则的情况下，在位的运营商由于地方政治压力仍然必须承担普遍服务义务（USO），而没有USO新的竞争者却可以在高盈利的地区和业务上肆无忌惮地“撇奶油”。这种结果导致提供交叉补贴的基础越来越薄弱，普遍服务必然陷入困境。同时管制机构为了继续维持目前的普遍服务现状，又只能必须保持不同业务之间扭曲的资费结构，难以实施有效的资费再平衡。而这种局面又必然导致价格战、农村通信落后、消费者抱怨、不同运营商利益差距显著等等多种表面现象。遗憾的是普遍服务自身的重要性以及它与电信竞争的密切关系还没有得到充分的认识。

中国目前所实施的通过“划片包干”的村村通电话工程，只是普遍服务政策的第一步，确切的说是解决部分普遍接入问题。这种方法简单易行，但是相对粗糙，而且覆盖面远远不足。“村村通”解决的只是未通地区的电话接入问题，那么还有大量的已通的但是亏损运营的地区，普遍接入之后还有更为艰巨的以“家家通电话”为基本特征的普遍服务问题等等。

普遍服务管制的方向是建立竞争中立的普遍服务基金制度，让所有运营商都根据一定标准承担相应的普遍服务义务。只有建立一种机制，才能够解决好电信业发展与竞争的关系，有效竞争才能真正促进电信业的发展。

三、对管制进行治理

管制问题包括两个方面内容：一是管制激励，二是管制治理。我们前面所论述的是电信管制，主要是不对称信息下的管制激励问题。但是第二个问题在很长一段时间之内被忽视了。20世纪70年代之后几乎所有的管制经济学教科书都把管制激励当作中心问题，同时假定管制机构拥有一整套合法的可行的行为方式，能够高效、准确的执行这些政策，并且达到预期的目的。实际上，虽然激励确实影响绩效，但是只有当合适的管制治理结构到位，它才能充分发挥作用。

管制治理结构包括管制机构的设置、权力与制衡、监督、行政能力、管制资源、财政预算等等。治理结构不同表现出不同的管制过程。一个国家不同的制度禀赋都会严重影响到管制治理机构，从而影响到可选择管制政策的范围、管制的效果等。比如，在一些发展中国家由于管制治理的落后，只能将规制激励的选择范围限制在二流甚至三流水平。

首先是管制机构的设置。这受到一国制度禀赋的影响，包括选举制度、立法监督体制、行政体制、司法体制等。举例来说，FCC的主席由总统来任命，总统是由选民来选举，受到国会的制约，这样就形成多级委托－代理关系。管制机构、总统、国会议员都有自己的价值取向和利益所在，因此会产生相当的委托代理成本。因此，管制机构的设置和责权利的分配应该使得这种多层的委托－代理管制所带来的社会成本最低，最有效率，从而使得社会价值最大花。中国目前的电信监管机构存在多头管理的现象，信息产业部是名义上的监管机构，但是却不用有独立的市场准入、价格监管权，这些权利分散在国家发改委、国资委等部门。监管权利的分散动摇了电信监管的权威，容易导致管制失败。

其次是管制能力问题，包括有三方面的内容：第一是信息问题。管制是在信息不对称前提下进行的，管制机构了解到的信息，特别是成本信息，远远小于电信企业，同时对消费者的需求的信息了解更加困难。如果缺乏这些信息，管制政策就可能产生扭曲。另一方面，管制机构又比其委托人拥有更多的信息，这容易产生管制俘获现象。第二方面是管制的工具。管制要产生效果，管制机构必须具备足够的权利。FCC就具有准司法权，拥有电信管制的权威。75号文能够产生一定的效果也是因为借助于最高法院和间接的人事任免建议权的威慑。第二方面是管制的能力问题，不仅仅需要大量的人手，而且还有专业化的问题。电信管制需要的主要是经济、法律专家，而随着中国电信市场竞争矛盾的深化和复杂化，这一问题显得越来越重要。比如对管制理论的学习、深层次问题的分析、反垄断和行政执法的认知等方面。在这一点上中国电信监管的任务还十分艰巨。
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