中评社 中国大部门改制难

　　新近，国务院总理温家宝将拟于今年3月5日向新一届全国人大作《政府工作报告》稿发送给各党派、团体、部门和地方单位，广泛征求意见。毋庸置疑，其中最引人关注的正是未来政府机构改革向“宽职能、少机构”方向发展的“大部门体制”改革。这不仅是征求意见的重点，也是海内外关注的热点话题。 

　　虽然中评社对此早有透露和评点，许多媒体也一再炒作论述，但却很少谈到对其具体实施的诸多难点与对策。本文试图根据已获悉的资讯加以缕析，或许能从中让人们感受到中国在迎接改革开放30周年的这一大动作和切实有效的改革布局。 

　　据北京官方研究人士的分析，在国务院所属机构中，一些相关部门进一步整合，拓宽部委职能，逐步向“大部委制”过渡，正是贯彻胡锦涛总书记在中共十七大报告中所指出的，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”其关键在于使部门的职能配置有机统一，做到责权一致，便于部门间协调配合和实行问责制。而类似的安排设计涉及到大交通、大能源、大金融、大文化、大农业、大环保等等。 

　　严格地说，真正意义上的大部委制改革，始自朱镕基就任国务院总理之初，他不仅精简合并了许多工业部门，而且提出要把航空、铁路、交通系统合并为运输部，由于当时存在着具体困难和各种阻力而未能成功组建大运输部门。至2003年温家宝接任总理，遂把国家计委、经贸委与体改委合并为国家发改委，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建商务部，取得了不错的效果。如果说，前两届政府只是对大部委制的探索实验，那么今岁的行政体制改革已经是一个不可逆转的方向，也必当成为推进政治体制“深化改革的重要环节。” 

　　实践表明，当代立体式的交通运输依照运输方式设置各自独立的部门，实在难以适应建设高速度、高品质综合运输体系的需要，尤其导致铁路、水运等绿色运输方式发展滞后；能源作为国民经济中的重要产业，缺乏一个统一管理的独立部门，也不适应建立现代能源产业的要求；促进互联网、电话网、广播电视网三网的融合，曾纳入“九五”、“十五”规划，也写入“十一五”规划，但由于管理职能分散，至今未能实现。 

　　据悉，能源、交通运输将是首批大部委制的实行单位。能源关系经济大局，包括煤炭、石油、天然气、电力、可再生能源等在内，涉及广泛，如果统一管理更能提高在平衡供给需求方面的效率。曾有人大代表提出议案，将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”。而包括银行、证券、保险的金融体系，应当也在组建大部制范围之内。不过，银监会、证监会、保监会，均属适应中国金融体制改革和发展方向，对加强金融监管、规避金融风险、维护金融安全发挥重要作用的行业监督机构，并非需要合并的政府部门。 

　　中央政策研究室副主任郑新立指出，实行大部体制管理，可以大大减少政府部门之间职能交叉、重迭，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，改“九龙治水”，为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”。同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。 

　　不过，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但是在中国现有的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是值得关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就更加重要；在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、重迭？在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中，大部制改革是一步到位，还是逐步改革？首先选择在哪些领域改革等等，所有这些问题，都是需要认真思考。 

　　大部制改革的方向，终至会涉及涵盖到党政、人大等系统，须要考虑党的权力和政府权力的对接。过往，中纪委与监察部合署办公，联动作战，颇具成效。还有中共中央台办和国台办、中央外宣办和国务院新闻办等两块牌子、一套班子的设置，皆表明如何进一步整合党政部门，系大部制改革中应该研考的问题。因此，将行政体制改革方案纳入政治体制改革方案之中，从国家权力结构上进行调整布局，才会更长远。显见大部制牵动着国家整体的政治体制改革，没有政改的推进，真正的大部制改革恐怕难以完成。 

　　在重构政府权力和运行模式的同时，如何实现“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的机制，为大部制改革的权力监督提供保障是一大关键。专家指出，这可能是下一步机构改革的难题。据认为，大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这类似于国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。 

　　值得一提的是，要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革、特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的安排。议事协调机构改革为决策机构，有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。这样才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。重要的是，对大部制的监管约束，还须从外部进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，特别是人大、司法、公众舆论、媒体报导等等。如何形成有机的链条，来发挥功用，也是一大考验。 

　　大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。过去所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。通过改变组织形态的大部制机构设置，有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮等问题，加以抑制。不过还有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，聚积为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。显然，大部制是否能有效遏制部门利益，十分关键。 

　　此外在大部委内部，决策、执行、监督机构如何合理设置，权力如何划分？至关重要。专家认为，由于缺乏实际经验，大部制改革很难一步到位，应是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众服务物件广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。 

　　大部门体制是中国政治现代化的重要一步，是加强权力制衡、廉政建设乃至完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面推进中国特色社会主义建设的需要。惟机构改革涉及面广，难度不小，对经济社会影响较大，各方面都很敏感。必须在国家的统一部署下，经过充分研究、科学论证和周密部署，有计划、有步骤地推进。既要借鉴国外经验，更要从中国实际出发，进行探索和试验。（作者 张沐）