联合早报 行政改革，动力何来？

　　中国大部制改革方案出台后，许多人都颇感失望。这种失望的产生，与其说是因为改革方案让人意外，不如说是因为人们对大部制改革曾怀有不切实际的期望。 

　　大部制改革以及更广泛的行政管理体制改革，针对的是中国庞大的官僚体系，在不改变现有的社会政治结构的情况下，任何实质性改革措施的推行都必然会面临重重阻力，甚至可以说难有成功的可能。 


还不具备现代官僚体系 

 

　　“官僚主义”在中国无疑已成为一个贬义词，但一般意义上的官僚体制并不具有贬义色彩。从技术的角度而言，庞大的现代民族国家必须以官僚制为基础。充分发展的官僚体制与任何其他社会管理方式相比，都更为精确、迅速、清晰、连贯和严谨。 

　　不过，任何官僚体系都存在不断改进和革新的必要，中国目前的官僚行政体系也不例外。中国官僚行政体系改革的必要性，既源于特有的问题，也源于官僚体制中普遍存在的问题。 

　　中国官僚行政体系的主要缺陷是，它仍保留诸多前现代性的特点，或者说尚未充分具备现代官僚体系的如下特征：非个人化的成文程序规则；对官员所掌握的强制手段的严格限制；根据能力和资质而不是亲疏关系进行官员任命，以及行政管理手段与官员个人利益的严格分离。中国行政管理体系中仍然残留的种种前现代性因素，使其越来越难以适应社会、经济和政治生活日益复杂化和多样化的趋势。 

　　从一般角度而言，由于官僚掌握社会管理的专门知识，并具有强大的信息优势，他们必然会掌握重要的权力。如果这种权力失去制约，政府官员往往会以公共利益为代价，竭力利用公共组织牟取不正当的私人利益。 

　　政治领导人要想使政策得以推行，都不可避免要依赖于庞大的官僚体系。这就给意图改革官僚行政体系的政治家造成了特殊的困难。由于无法掌握足够的信息，政治领导人几乎不可能自行制定出合理的行政改革方案。 

　　因此，人们不难从中国的历次行政管理体制改革中发现一个有趣的现象：政府各个部门本身是行政改革的对象，但每一次改革方案的制定，仍必须以各个政府部门的意见为基础。

　　中国政治领导人对官僚体系在技术和信息上的过度依赖，使他们无法制定具有实质意义的行政改革方案。要改变这一窘迫的局面，就必须推进政治的民主化，扩大民众对国家与社会管理的政治参与。 

 

行政管理体制需要改革 

 

　　行政管理体制是否需要改革以及应如何改革，民众必然具有更为切身的感受。就此而言，他们比政府官员更具有信息优势。毕竟，还有谁会比他们更清楚自己想要什么吗？ 

　　在民主政治条件下，广大民众对政府部门分散的、个人化的感受，可以通过制度的运作汇成整体性的民意。只有感受到这种民意，并以合理的改革措施对之进行恰当回应的政治人物，才有可能获得领导国家的政治授权。 

　　在中国，由于民主政治的缺失，政治领导人不但在技术和信息上，而且在政治上完全依赖于官僚行政体系，这是中国历次行政改革屡屡无功而返的更深层的原因。如果没有独立于官僚体系之外的政治支持，政治领导人不可能在对行政管理体制进行大刀阔斧的改革的同时，又不会摧毁自身的政治权力基础。当一个人的脚下只有一条板凳可供立足时，他要抽掉这条板凳，就必然会使自己同时摔倒在地面上。 

　　中国每一次行政管理体制改革方案出台前，很多人都充满期待。但这么多次的行政改革，始终也无法扭转政府机构不断膨胀、行政支出日趋增长、官员腐败日益严重的趋势。 

　　上述简单却令人尴尬的事实所能说明的，也只是一个更为简单的道理：在中国，政治领导人如果无法获得新的政治支持和政治动力，种种雷声大、雨点小的行政管理体制改革，不管如何改头换面，最终都不过是五年一次、隔靴搔痒的例行公事而已。（作者 张雪忠 任教于中国华东政法大学）