ChinaByte:204号文出台容易执行难

7/9/2004,作者： 吴海菁　 今年6月底，信息产业部和发改委联合发文至国内六大运营商，要求从7月1日起对电信资费实施严格的管制。这份名为《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》（204号文件）称：未经监管部门审批或备案的电信资费标准，各级电信企业不得擅自宣传和实施。这一号称"7月严打"的急刹车行动一经媒体披露就引起民众的广泛关注。在国内电信资费政策愈发由"行政调控 
"向"市场调节"转变的今天，两个部委联合下发的文件显然与此前传递的论调并不相符，发出一个监管政策"向后退缩"的强烈信号，因此该文件的出台背景以及后续的执行难度引起了笔者的关注。
　　204号文件出台始末
　　6月25日，北京某媒体披露，信息产业部拟出台措施，强制叫停电信资费价格战。6月29日，广州媒体沿引信息产业部人士的言论称，国家放开基础电信资费监管思路没有改变。然而两天过后，204号文件就突然出台。在该文件规定的重点监管的三类资费中，恰恰都是基础电信资费的范畴。按照规定，凡涉及三类情况的短期促销、资费套餐、大客户优惠、用户积分、手机租赁等资费方案，在报批备案的同时，必须同时提供所属集团公司的书面意见，未经集团书面批准，电信管理部门和物价部门将不予受理。由此，电信管理部门将资费标准审批的权限牢牢抓在自己的手中，同时增加了一道集团公司的审议"门槛"，地方运营商要想出台新的资费方案将经历繁琐的行政审批过程。
　　按理说，信息产业部2002年发布的资费审批通知就涵盖了204号文件的绝大部分内容，然而长期以来，运营商的各地分公司只需到当地的电信管理局简单备案就可实施新的资费标准，甚至有些分公司实行"先实施后备案"的先斩后奏策略，使得原先的审批流程流于形式、形同虚设，得不到强有力的支撑和维护。
　　最近一年多来，全国各地风起云涌的优惠套餐活动引发出大规模的资费大战，以至于个别地方为了争夺有限的用户群体，出现"不顾成本"，胡乱制定资费标准的现象。在这一背景下，204号文件得以迅速出台。从监管部门的角度来说，204号文件主要是向运营商提醒资费审批流程的严肃性，并强调市场竞争的规范性，由此严打"低于成本倾销"和"排挤竞争对手"的恶性行为。
　　然而，或许204号文件出台过于仓促，其本身存在的缺陷漏洞和含糊不清的问题较多，被一些学者认为是"行政手段干预市场经济"的粗暴行为，再加上前期各地运营商习惯于按市场规律办事，禁令的可执行性和有效性让人怀疑。在某知名网站的一项调查中，90%以上的网民明确表示不支持信息产业部的禁令。就在最近，美国和欧盟相继拒绝承认中国的完全市场经济地位，信息产业部相对粗糙的监管禁令岂非更授人以口实？
　　出台容易执行难
　　中国人其实早就司空见惯，但凡国内发生大的事件，国家相关部委就会发出一些紧急通知，用于急刹车和严管。204号文件的出台形式符合国家部门的一贯作风。然而用多了紧急刹车的方式，在执行上难免出现"雷声大雨点小"、"风声紧时收敛点，风声松时放纵点"的情形。按照204号文件的规定和原则，电信监管部门承担的任务陡然加重，要是相关配套措施不完备，再加上对一些"违规行为"的界限模糊不清，其执行难度可想而知。
　　配套措施并不完备
　　从204号文件的内容来看，大部分规定仅仅是一些原则和说法，缺乏具体的配套措施，因而执行的难度颇大。或许监管部门也看出了204号文件的漏洞，因而在规定中特意强调了集团总公司的关键作用，并要求各大运营商的总部切实负责，对下属各级分公司实施有效的管理。正因为204号文件缺乏必要的细则，因此执行的重心主要还是依靠运营商的自律，由此造成实际操作的弹性过大，最终难免"失之毫厘，谬以千里"。笔者怀疑，在配套法规和细则缺位的情形下，以现有监管部门的人力、物力和能力，能否很好地完成这一艰巨任务？
　　相关界限模糊不清
　　按照现有的趋势，电信资费降低的潮流并不会因禁令的出台而转风向，而资费降低也是市场经济不可避免的竞争武器。如何判定"恶性价格战"与"正常优惠促销"的界限、如何判定"以排挤竞争对手为目的"与"以扩大市场份额为目的"的界限、如何判定"低于成本"与"薄利多销"的界限，如何判定"正当竞争"与"不正当竞争"等界限，无疑对电信监管部门是一场严峻的考验。按照204号文件的规定，监管部门不可避免要充当"警察 + 检察官 + 法官"的角色，这其实也是考验监管部门的平衡能力，在国家、企业和用户的利益之间，必须完成很好的协调。要是运营商的总公司抱定"推出去"的消极态度，那么监管部门无疑将处于热气腾腾"火山口"中，成天在各类审批中忙得晕头转向。
　　禁令的长期效果差
　　204号文件出台之后，国内资费战会不会就此绝迹？这或许是每个消费者最为关心的问题。笔者认为，紧急刹车最多只能短期见效，从长远来看，行政手段来干预电信资费标准并不符合市场经济的发展规律。要知道，国内电信运营商还处于高发展和高盈利的状态，员工的工资水平高居各行业之首，由此判断，电信资费降低不仅有空间，而且是不可逆转的潮流。更何况，国内历来就流行"上有政策下有对策"的做法，随着204号文件的出台，地方运营商很快就能找到一整套的应对措施。笔者认为，该项硬性规定会在未来不长的时间内起到一定作用，会令众人有所收敛而处于观望态度，但有关部门想要凭借区区一个文件就扭转国内资费混战的局面，难！
　　谁做消费者的代言人？
　　应该看到，运营商此起彼伏的资费价格大战是电信市场走向成熟和规范的必然阶段。相比于政府定价，地方运营商给出的资费优惠政策具有极大的吸引力。正是相对灵活和优惠的资费标准，才促使更多低收入的消费者加入电信服务的大家庭，使整个电信市场的蛋糕越做越大。电信资费降低其实是利国利民也有利于企业发展的大好事。
　　从高达数千元装机费的取消，到历经数年的单项收费大讨论，国内电信市场发生天翻地覆的变化，其中电信资费的不断下调居功至伟。运营商在复杂多变的市场竞争中，灵活运用价格的杠杆谋取市场竞争优势，本身就说明现有的政府定价不合理，硬性规定的基础电信资费仍有较大的下降空间。政府有关部门在做惯了"国有资产"管理者的角色之后，是否也该变换一下角度，做一做普通消费者的代言人？
　　事实证明，政府不该管的事情硬要去管，必然是落个"吃力不讨好"的结局。回顾电信改革几年的成果，唯独电信监管制度缺乏创新，造成现有"互联互通不畅、恶性竞争不断"的尴尬局面。电信监管是否应该从更深层次的理论高度来思考这一症结所在，而不是动不动就以行政手段，将各种审批权牢牢拽在手中。
　　监管部门首先需要理清管制的范畴，自觉运用管制经济理论分析我国电信市场，明确哪些该管、哪些不该管、哪些管不好需要采取替代措施等等；其次，应采用科学有效的管制手段，当前电信管制仍然具有较强的行政色彩，未来电信管制手段选择应该建立在经济分析的基础上，实现激励性管制；最后，监管部门应进行市场结构改革，优化市场竞争主体产权结构，通过更加有效的竞争来促进管制目标的实现，进而放松管制。
　　政府部门不仅要做企业的当家人，也应该为消费者仗义执言，维护消费者的根本利益。历史经验表明，正当的市场竞争是维护消费者利益的最佳手段，同时也能促使企业不断求变创新、挖掘潜力，最终让基因优良的企业走向发展壮大。